全国城镇发展布局规划是根据党的十五届五中全会通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和第九届全国人大第四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中关于实施城镇化战略的精神编制的，是建设事业“十五”计划的专项规划之一。制定全国城镇发展布局规划，目的是要从维护区域整体利益和长远利益出发，从宏观上加强对城乡发展建设的引导和调控，促进我国城镇化进程的健康发展。规划的主要任务是统筹考虑城镇与乡村的协调发展，明确城镇的职能分工，调控和引导区域内城镇的合理布局，促进大中小城市和小城镇的协调发展；统筹安排区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和有效利用；限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，保护资源、保护环境，特别是控制人口增长和保护耕地，促进城乡经济社会的持续健康发展。

　　 1.城镇化进入加速阶段，城镇在国民经济和社会发展中的地位举足轻重

　　 1999年，全国城镇人口3.89亿人，占总人口的30.9%。全国设市城市668个，建制镇19000多个。1978～1998年，我国城镇化水平提高了13个百分点，年均增长0.63个百分点，是前29年我国城镇化速度的2.5倍，是世界同期城镇化平均速度的2倍。我国城镇化过程实现了持续、稳定的增长，进入了加速发展阶段。

　　 城镇为国家创造和聚集了巨大的物质和精神财富。目前，中国工业产出的50%以上，国民生产总值的70%以上，国家财政税收的近80%，第三产业增加值的85％，高等教育和科研力量的90%以上集中在设市城市。城镇化进程的加速，促进了农村人口向城镇迁移，增加了就业机会，减轻了农村人口多、耕地少的压力；促进了城镇住宅的建设，促进了城镇基础设施的全面发展，使城镇生活环境和经济发展环境有了较明显的改善。我国城镇已经初步具有了比较稳固的物质基础，城镇各种服务功能也有明显增强。在对外开放的推动之下，我国城市与世界经济的联系和交互影响不断增强，北京、上海等城市正在逐步进入国际城市的行列。

　　 城镇化水平的区域差异较大。东部地区的城镇化水平约为37％，中部地区约为30％，西部地区为24％。除北京、天津、上海和重庆以外，辽宁省城镇化水平最高，相当于全国平均水平的2倍；西藏自治区最低，为全国平均水平的41％。近二十年来，城镇化进程较快的地区有广东、浙江、江苏、山东、河北、广西，发展比较缓慢的地区有黑龙江、内蒙古、吉林、青海、新疆、西藏。由于历史、地理和社会经济发展多种因素的影响，中国城镇分布呈现自东而西由密到疏的空间分布特征。

　　 3．小城镇迅速崛起，对我国城镇化进程产生了积极的推动作用

　　 改革开放后的20年间，建制镇数量增长最快，平均每年增加831个，是同期全国城镇数量增长速度的1.8倍。建制镇聚集了1.2亿非农业人口和大部分乡镇企业，它创造的国内生产总值占全国的25%，外贸出口的33%，工业产值的近50%。小城镇在中国城镇化发展全局中占有十分重要的战略地位，是改变中国二元社会结构，实现乡村工业化、社会化的重要动力。

　　 4．市场成为影响城镇发展的主要因素，城镇化的投资主体多元化

　　 改革开放以来，推动城镇发展的投资主体日益多元化。到1997年，我国基本建设投资的各项资金来源中，国家投资比重已经下降到只有6%，自筹和其它资金已经占到57%，外资占14%，国内贷款占23%。多元的城镇化动力机制促进了城镇功能的完善和建设水平的提高。

　　 由于我国城镇发展的自然和历史条件，以及建国后在特定环境下长期实行的经济发展战略和城乡隔离的政策，形成了独特的“自上而下”与“自下而上”相结合的二元城镇化模式。受其作用和影响，从总体上看，我国的城镇化和城镇发展还不能适应经济社会发展的需要。

　　 1．城镇化滞后于工业化，尤其是城镇化的空间集聚滞后于产业转移，影响了我国社会经济的可持续发展

　　 虽然经过80年代以来近20年的较快发展，我国的城镇化水平有了较大幅度的提高，但城镇化水平仍然滞后于工业化。城乡分割的户籍管理制度等政策制约了人口的空间转移，吸纳农村富余劳动力的能力不强，城镇的集约化程度总体上不高，对城镇化的健康发展产生了一定的影响。

　　 虽然改革开放以来我国城镇的产业结构得到较大的发展和改善，但与现代化的要求还存在明显的差距。第三产业发育不足。在第三产业构成中，以传统服务业为主，信息、金融、要素市场等尚需较大发展。许多地区城镇职能结构趋同，经济效率还比较低，城镇之间横向联系薄弱，人才、信息、资金交流缺乏畅通的渠道。

　　 由于缺乏稳定、规范的资金来源，城镇基础设施建设资金紧张，投入不足的问题一直没能得到根本解决。城镇基础设施供求矛盾十分突出。各项设施不配套，基本处于低标准运行状态。城镇污水和垃圾处理率低，城镇交通堵塞日益加剧。城镇基础设施欠帐过多，成为制约城镇发展的瓶颈。

　　 4．城镇发展与区域发展不协调，基础设施重复建设

　　 城镇区域性基础设施缺乏协调，重复建设，造成浪费。珠江三角洲、胶东半岛等城镇密集的地区机场建设缺乏通盘部署，布局过密，使用效率不高。毗邻城镇的道路和市政设施各自为政，互不衔接，不仅造成市政设施在低水平上不合理的重复建设，而且影响城镇基础设施建设投资规模效益。城乡接合部和公路沿线建设无序蔓延，给长远发展带来许多隐患。城镇布局缺乏协调，对周边城镇和地区的环境造成污染和破坏。

　　 我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，人均耕地仅相当于世界平均数的三分之一。我国有400多个设市城市缺水，其中华北、山东、山西、陕西、关中地区的城镇严重缺水，水的供需矛盾越来越突出。日益严重的水土流失和荒漠化也对城镇的发展布局产生了重大的影响。

　　 小城镇集聚规模小、布局分散，建设质量和水平不高，城镇功能还不健全，吸纳农业剩余劳动力能力的提高落后于小城镇数量的增长。乡镇企业没有向小城镇镇区集中，布局分散；小城镇沿路建设、追路发展，把过境公路作为城镇主干道，虽然为当地来了一定的短期经济效益，但严重干扰过境交通，不利于小城镇合理布局和功能组织，制约了城镇长远发展。

　　 要按照与经济社会发展水平和市场发育程度相协调，与资源和环境条件相适应的原则，遵循市场经济的客观规律，因地制宜、循序渐进、积极引导，优化城镇布局，完善城镇功能，提高城镇对区域经济社会发展的辐射和带动作用，逐步形成多层次、开放式、高效能的城镇体系，促进城乡经济社会协调发展、共同繁荣。预计“十五”期间，全国城镇化水平将在现状的基础上每年提高0.8～1个百分点。

　　 建设现代化综合快速交通运输网络和信息网络，促进城镇的区域联系；调整优化产业结构，大力发展城镇各项社会事业，全面提高城镇文明水平和整体素质，增强城镇经济辐射带动能力；健全生态环境保护和资源有效开发利用机制，促进城镇发展与资源和环境条件相适应；充分发挥城镇在区域经济和社会发展中的核心作用，实现全国城乡社会、经济、环境协调可持续发展。

　　 沿海地区现有的城镇密集区进一步完善，并向城乡一体化方向发展，城镇的中心作用有较大的提高，区域交通向快速化、网络式方向发展，区域通讯信息基础设施加快发展，城镇空间布局继续得到完善与优化，形成网络式发展格局。中部地区的中心城市，尤其是跨省区的中心城市和省域中心城市经济辐射力和吸引力明显增强，能源、资源依托型城镇及传统工业城镇焕发新的活力，区域基础设施条件得到较大改善，区域城镇整体发展水平得到加强。西部地区跨省区的中心城市和省域中心城市得到重点发展，依托资源开发和边境口岸建设开发建设新城镇，基础设施和生态环境建设有突破性进展。

　　 以扩散型城镇化为主，采取“网络带动、整体推进”的区域空间开发模式，提高现代化建设水平，促进大中小城市全面发展。以国际经济一体化为方向，以高度集约化经济为特色，积极利用国际资源和市场，广泛参与国际经济竞争。

　　 重点培育和发展长江三角洲城镇密集区、珠江三角洲城镇密集区、京津唐城镇密集区、辽中南城镇密集区、山东半岛城镇密集区和闽东南城镇密集区。加强各城镇密集区的横向关联，形成密集区之间的现代化、系统化通讯信息网络。各城镇密集区要加强向周围腹地的辐射与推进，促进这些区域进一步发挥在全国经济增长中的带动作用。

　　 城镇密集区要划定必须严格保护的农田和各类生态环境保护区，防止城镇沿干线公路两侧无序发展。要从优化区域布局，提高整体竞争力出发，统筹布局大型港口、机场、干线公路和铁路等区域性基础设施，防止重复建设。大城市要合理调整用地结构，加快中心城区的环境整治和功能疏解，防止人口过度向中心区集中。

　　 走集中型城镇化与扩散型城镇化并进的道路，采取“轴向扩展，点面结合”的空间开发模式。进一步强化跨省区中心城市的辐射和带动作用，重点发展省域中心城市和地方中心城市，改善投资环境，完善城镇功能，增强城镇的辐射力。

　　 以长江、陇海、京广、京九、京哈等沿线地区为重点，壮大和充实中心城市，培育发展江汉平原城镇密集区、中原地区城镇密集区、湘中地区城镇密集区、松嫩平原城镇密集区，积极发展长（春）吉（林）、石（家庄）保（定）、太（原）大（同）侯（马）、呼（和浩特）包（头），合（肥）阜（阳）和（南）昌九（江）等省域城镇发展核心区和城镇发展轴带，提高基础设施建设水平，完善交通通讯网络，更好地发挥对中部地区城乡经济社会发展的带动作用。

　　 走以发展大、中城市为重点的集中型城镇化道路，采取“以点为主，点轴结合”的空间开发模式，以改造现有中心城市和培育发展新的经济中心为重点，循序渐进地推进西部地区的城镇化。

　　 依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线及重庆、西安、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐等跨省区中心城市和贵阳、、银川、西宁等省域中心城市，以线串点，以点带面，重点培育发展四川盆地城镇密集区、关中地区城镇密集区，促进西陇海兰新经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成。依托黄河中上游、新疆塔里木盆地、陕西榆林地区、贵州黔西—六盘水地区能源和矿产资源的开发，培育发展地方性中心城市。形成若干陆路开放城镇，带动西部地区经济发展。

　　 要加强以中心城市为节点的区域交通设施建设，改变中心城市辐射带动能力较低的局面，满足西部地区经济社会发展的需要。要加快建设快捷的联系西部中心城市与中部和东部中心城市的公路、铁路和航空港。调整和完善区域和省域中心城市的功能，向综合性经济中心方向发展。

　　 1.支柱产业转换能力强，基础设施和社会服务设施功能比较完善的城市，要进一步强化城市的竞争力。上海、北京等具有国际意义的大城市，要以知识经济为导向，积极发展电子信息、生物技术、新材料等高新技术产业和出口创汇产业，重点发展金融保险、信息服务、物流配送、专业服务等现代化服务业。逐步发展成为能够参与国际经济竞争的大城市和全国经济、文化、科技中心。深圳、广州、大连、天津、厦门、青岛、烟台、宁波、汕头、秦皇岛等沿海开放城市，要创造良好的投资环境，依托经济开发区，发展外向型经济，发展技术先导型的主导产业，推动中国产业的升级和产品的技术创新。这些城市大多处于人口稠密，土地资源紧张的地区，严格限制建设用水量大、污染严重和占地多的项目。

　　 2．长期发展形成的重要的产业基地，如哈尔滨、沈阳、长春、武汉、西安、兰州、重庆和成都等城市，要进一步健全城市功能。要充分发挥经济基础雄厚，人才集聚的优势，结合国有经济布局调整，优化产业结构。用高新技术改造传统产业，发展技术含量高的新产品。发挥科技人才优势，建立技术创新体系，发展高新技术产业、建立新兴主导产业。要依托区域资源优势和城市土地、劳动力成本比较优势，利用先进技术发展资源深加工和劳动密集型的中小型工业企业，吸纳富裕劳动力。要创造良好的发展环境，改造城市中心区，完善城市经济功能，大力发展第三产业，成为商品流通、科技文化和信息中心。要通过政府、社会多种投资渠道和投资方式，建设高水平、高效率的城市基础设施和社会服务设施，改善投资环境。

　　 3．产业结构单一，并因国家产业结构调整和市场变化，支柱产业衰退的城镇，要适时地调整城镇的产业结构。包括以纺织、普通机械等传统加工工业为主的城镇和以煤炭、森工等资源加工业为主的城镇。要依据市场需求，发展资源深加工产业，延长产业链，提高产品附加值。要充分利用区域资源和区位优势，因地制宜地发展接续产业和替代产业，促进产业结构的多元化。要创造条件，鼓励企业、私人投资，发展新兴产业。要重视和加强环境保护，保持生态平衡。

　　 4．全面提高城镇对区域发展的辐射带动作用。要强化城市的中心功能，提高各级城镇对区域经济社会发展的服务、辐射和带动作用，促进城镇与区域经济、社会和环境的协调发展，密切城乡联系，促进城乡共同繁荣。

　　 依据城镇的职能特点、辐射能力和区域发展条件，全国城镇可以分为全国性和具有国际意义的中心城市、跨省区的中心城市、省域中心城市、地方性中心城市、县域中心城镇和县内中心城镇等六个层次。其中，全国性和具有国际意义的中心城市包括北京、上海和香港，跨省区的中心城市包括沈阳、天津、武汉、广州、西安和重庆，以及大连、哈尔滨、济南、青岛、郑州、长沙、南京、杭州、深圳、厦门、兰州、乌鲁木齐、成都、昆明等。省域中心城市主要是各省省会城市，包括长春、呼和浩特、石家庄、太原、合肥、南昌、福州、海口、银川、西宁、南宁、贵阳等城镇。另外还包括对省内发展具有重要影响的大城市，如包头、唐山、宁波、柳州等城市。

　　 全国性和具有国际意义的中心城市、跨省区的中心城市、省域中心城市对区域经济社会发展的辐射和带动作用较强，在全国城镇发展中具有重要的核心和骨干作用，是区域性的中心城市。要重点充实面向区域的贸易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服务功能，建立便捷的城际交通网络，使中心城市与周边地区联结为有机的整体，引导中心城市功能的合理疏解和调整，扭转人口过密和交通拥挤的状况，优化布局、改善环境，增强辐射和带动能力。

　　 发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。要以促进国民经济和社会发展为目标，以提高水平和效益为中心，因地制宜，突出重点，以点带面，积极稳妥地发展小城镇。

　　 要优化小城镇发展布局，完善小城镇功能。要加强对小城镇数量增长的调控。要以县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为发展重点，加强基础设施和公用设施建设。把全国15％的建制镇建设成为规模适度、规划合理、经济繁荣、功能完善、环境整洁、特色鲜明、具有较强凝聚力的农村区域经济文化中心。

　　 （1）经济发达地区：包括东部沿海地区主要交通干线沿线和大中城市周边地区。以内涵集约式发展为主，控制小城镇数量，引导过密过近的相临镇区合并。提高基础设施建设水平和管理水平，完善区域内城镇网络，提高小城镇作为一定地域中心的凝聚力。要注意区域内城镇间的分工协作，加强地区性基础设施建设的规划与协调。

　　 （2）经济中等发达地区：包括中西部地区的平原地区，东部沿海地区内的边缘地区。以内涵集约式发展与适度外延扩张式发展相结合，加强对小城镇规划制定和实施的监督与指导，提高小城镇的建设质量。

　　 （3）经济欠发达地区：主要包括西部地区和中部地区的部分经济落后区域，以山地、丘陵、高原为主。这类地区经济基础薄弱，交通不便，人口流出相对较多，小城镇发展动力不足。在这些地区，要在扶持和巩固大、中城市的同时，积极培育条件较好的县域中心城镇作为带动区域发展的增长极。

　　 要注重为农业、农村和农民提供各种服务，吸引农业产业化龙头企业和乡镇企业向镇区集中，发展农产品市场和农产品加工工业，形成本地的农产品加工基地和一定辐射范围的农产品集散中心和农业信息、技术服务中心。乡镇企业通过改组改制，发展规模经济，提高产品质量和档次。要面向国际和国内两个市场，发展有优势的劳动密集型工业。

　　 四、区域基础设施、生态环境保护与城镇发展协调规划

　　 根据城镇体系规划布局及其对区域交通建设的要求，本着城镇发展与区域交通相互协调、相互促进、共同发展的原则对区域交通规划建设提出以下建议。

　　 1．铁路：应进一步发挥大运量、长运距的运输优势，采取打通瓶颈、增加复线、加密路网、鼓励地方铁路建设等措施，逐步形成沟通全国各主要城镇的电气化干线铁路。规划建设沿长江的铁路通道，进一步带动长江沿线城镇的发展和经济发展，提高西部地区与中部和东部地区之间的运输能力。规划建设京沪、京广、胶济、京沈高速铁路和客运专线，增强区域经济中心城市的联系。

　　 2.公路：应在“五纵七横”国道网的基础上，加快连接各中心城市的省道和地方公路的建设，形成以国道网为主干、省道和地方公路相配合，覆盖城镇密集区和所有边远城镇的公路网。规划以沈阳、北京－天津、西安、上海、武汉、重庆、广州为中心向外辐射的高速公路网。

　　 3.航空：根据城镇体系布局和发展趋势，对现有机场进行合理的分工和调整，完善干线机场的建设，建设支线机场，形成干、支机场结构合理的航空运输网。北京、广州、上海、厦门、武汉、西安、成都、昆明为主要国际航空港，直辖市和各省、自治区政府所在地城市，深圳及主要旅游城市作为主要的国内干线公里内没有干线机场的大城市应作为国内支线．水运：合理调整港口布局和功能。

　　 我国水资源人均占有量较少，水资源地区分布不均衡，城镇缺水问题尤为突出。目前全国有300个缺水城市，每年缺水量达60亿立方米。其中，缺水较严重的城市有100多个，主要分布在华北、东北、西北和沿海地区。许多城镇水源受到污染，使本来紧张的城镇水资源更为短缺。随着经济发展和人民生活水平的提高，城镇用水需求量不断增长，需水量年增长率达到5%左右，水的供需矛盾越来越突出。水资源短缺已经成为制约我国经济建设和城镇发展的重要因素。城镇建设和发展必须坚持开源与节流并举，合理和节约利用水资源。

　　 要优先保证广大居民生活用水，统筹兼顾工业用水和其他建设用水。重点保护好饮用水源，依法划定生活饮用水源保护区并严格管理。要大力推进节约用水，减少城镇用水消耗，合理使用有限的水资源。要依据本地区水资源状况合理确定城镇发展规模，合理确定和调整产业结构。缺水城镇要限制高耗水型工业的发展，对耗水量高的企业逐步实行关停并转。小城镇建设应达到一定规模并具备基本的基础设施水平，以便供水设施和污水处理设施及其他基础设施都能发挥较好的作用。要加快污水处理设施建设，提高污水处理能力。要积极开展城镇处理尾水回用，尽可能开发利用海水。要加强地下水资源的保护，地下水已经严重超采的地区，要严格控制开采。修建引水工程和蓄水工程，应首先考虑利用当地水资源，根据用水需求分期组织实施。

　　 要以创造良好的人居环境为中心，立足当前、注重长远，全面提高城镇生态环境质量。要加强城镇间及城镇周边地区生态建设。禁止在基本农田保护区、自然保护区、风景名胜区、水源保护区和行滞洪区进行不符合保护目的的开发建设活动。要根据城镇不同地区的功能以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制。城镇周围要保持适当的林地面积，净化空气，改善城镇大气环境。中西部地区的城镇要做好周边地区植被建设和水土保持，北方地区的城镇要加快建设绿色屏障，防止风沙侵害。要加强城镇绿地建设，各类城镇都要因地制宜地形成点线面结合的绿地系统，结合观光、休闲和旅游，建设和保持良好的生态自然环境。要加强风景名胜资源、历史文化遗产的保护，实现自然、历史、文化景观的永序利用，丰富城镇的文化内涵和底蕴。要加强城镇防洪，结合河流流域综合整治，在上游封山育林，建设水库，改善小流域的生态环境和洪水产生条件，减少洪水高峰流量。结合绿化和园林建设修建河堤，改善城镇的环境和防洪条件。要调整产业结构，减少城镇污染。生态脆弱地区，要限制用水量大、污染严重的冶金、化工、造纸工业及其他类项目建设。加强工业污染排放控制，改进污染企业的生产工艺技术，加装污染处理设施，减少污水、有毒有害气体的排放。进行城镇垃圾和工业废渣的回收利用，减小垃圾废渣堆放场地。要加强城镇污水处理设施的建设，提高城镇污水的处理能力和水平，减少对城镇下游河道的水质影响。要为生态环境建设提供所需的水资源，以促进生态环境的改善。

　　 要通过创新体制，调整政策，强化措施，创造城镇化健康有序发展的环境和机制。

　　 (一)加强城乡规划管理。要高标准、高质量地编制好城市规划、村镇规划和区域城镇体系规划，加强城乡规划对城镇发展和建设的指导和约束，健全城乡规划实施机制。要建立规范的城乡规划编制、实施管理和监督检查机制，强化城乡规划的法制地位，保证城乡规划的有效实施。

　　 (二)要强化国家对基本农田保护区、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、重要的水源保护区和行滞洪区的建设管理。要制定明确的管理标准，严格管理程序。

　　 (三)加强国家对重大区域性基础设施选址和建设的协调，优化资源配置、避免重复建设。要加强相关立法工作，建立合理的投融资体制和经营管理模式，综合运用行政手段、经济手段和市场手段，积极推进区域性重大基础设施的共建和共享。

　　 (四)建立由有关部门和地方组成的有关城镇化与城镇发展的相关政策、重大基础设施项目论证和重点开发管制地区管理的协调机构，负责基础设施建设、城镇建设、生态和环境保护项目和政策的协调。

　　 (五)加强对小城镇健康发展的引导。配合有关部门制定有利于促进小城镇健康发展的户籍管理、土地使用、社会保障和公用设施运营政策，加大小城镇综合开发、配套建设的力度。

　　 (六)深化投融资体制改革，建立多元化投融资体制。政府在城镇建设中应坚持有所为、有所不为的原则，充分发挥政府财政资金的导向作用，形成城镇建设投资主体多样化格局。加大对公益性项目的投入。充分利用资本市场，扩大股票、债券等直接融资方式加强城镇建设，逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制。

　　 (七)正确处理好城镇发展与合理用地、切实保护耕地的关系，建立城乡土地资源统一优化配置，节约用地、集约用地的新机制。要从政策上鼓励进城的农民退宅还田。建设用地指标，除确保国家重点建设项目外，应优先安排各级中心城市和重点中心镇，严格控制零散的一般性项目供地。

　　 (八)对不适应发展要求的行政区划进行合理的调整。根据城镇化进程和区域经济发展的需要，对发展空间过小的中心城市和重点小城镇，可适度调整行政区划，扩大郊区范围，拓展城镇发展空间。在城镇密集地区，要结合中心城市空间结构调整和功能疏解，探索建立都市区管理模式。

　　 地铁建设带动了城市地下空间资源的大规模开发利用。“九五”期间，北京“复八线号线号线先后建成投入使用；广州地铁2号线、上海明珠线一期工程、南京、重庆、深圳等城市轨道交通也进入了施工阶段。地铁既是一种快速、准点、安全、舒适、大范围、大规模城市客运交通问题的交通工具，也是节约用地、减少污染、立体分流、综合高效解决“城市病”的最有效途径之一。地铁建设推进了城市定向、有序地发展，尤其是地铁站域地区的综合开发，带动了地铁沿线房产业的发展和地下空间资源的开发利用。

　　 高层建筑的“上天入地”推进了城市空间的立体开发。高层建筑在大城市飞速发展，由于建筑物基础及自身功能的需要，一般均建有地下室（甚至是多层地下室），从而提高了土地竖向空间资源开发利用的效益。

　　 充分开发利用地下空间资源的防护潜能，提高城市综合防灾抗毁能力。1997年《人民防空法》的颁布实施，使我国人防工程的规划、建设与管理更趋规范化和法制化。“开发利用地下空间构筑人防工程”与“充分利用各类地下建（构）筑物的防护潜能”相结合，成为提高我国城市防空、防灾及综合防灾抗毁能力的有效途径。

　　 城市地下空间的开发利用已步入了法制化轨道。1997年建设部颁布实施了《城市地下空间开发利用管理规定》，对指导和促进我国城市地下空间的有序开发利用和科学管理起到了十分重要的作用。我国部分大城市已经在研究制定《实施细则》，编制城市地下空间开发利用规划，制定配套的政策法规。

　　 城市地下空间开发利用技术取得新进展。随着城市各种地下公共设施和人防工程设施的大量兴建，在规划设计技术、建设施工技术、维护管理技术、相关机械、设备、电气、控制、材料等方面都取得了新进展。

　　 与发达国家相比，我国在城市地下空间开发利用方面存在较大差距。主要表现：一是现有管理体制存在“条块分割、多头管理、缺乏统一”问题，从而造成资源的严重浪费和流失。二是城市地下空间开发利用的政策和法规方面的研究、规划和建设起步晚、不配套，严重滞后于经济发展和城市现代化建设的速度，损失了地下空间开发利用的最佳时机，形成可持续发展的严重障碍。三是缺乏多系统的综合和城市空间的竖向设计以及城市地下空间的发展规划和建设规划。四是技术规程不健全、不配套，技术更新速度慢，对地下工程结构和地下环境技术的研究不够深入，施工机械与设备陈旧落后，信息化、自动化、智能化程度低等。五是专业人才整体素质不高、观念陈旧、知识更新及再教育力度不足等。

　　 ---- 节约土地资源，合理、高效地利用城市建设用地，确保城市地面用地，完善城市功能设施。主要规划建设：地下铁道、超高压输电隧道、共同沟、供热、供水等设施。

　　 ---- 土地竖向（地上、地下各层）空间资源的充分利用。主要规划建设：地下变电站、排水处理设施、地下污水处理场、地下道路隧道、地下停车库等设施。

　　 ---- 确保市民出行便利与舒适。主要规划建设：地下公共人行步道系统、地下街、地下购物中心、地下文体娱乐设施等。

　　 ---- 充分利用地下空间优越的环境特性。主要规划建设：地下（精密仪器生产加工）工场、信息、通讯设施、地下工作室等。

　　 ---- 保护城市环境和城市景观。主要规划建设：地下发电站、石油储存库、历史文化保护设施、防灾治水设施、城市垃圾清除与输送隧道设施等。

　　 ---- 深层地下交通网。为了适应日益增大的交通量需求，必须建造新的交通设施，提高交通设施的使用效率。当浅层地下空间已得到充分开发利用的情况下，研究开发利用深层地下空间是建设城市新交通网（深层地铁和地下高速道路隧道）快速、高效、节地的最佳解决途径。

　　 ---- 多层地下街和多功能地下候车大厅。为了充分发挥深层地下交通网的作用和效率，在交通网结点地域规划建设多功能地下候车大厅和多层地下街，使城市地面、地下（浅层和深层空间中）建构的各种系统之间建立快速、便利、安全的立体换乘。

　　 ---- 大规模综合型地下物资流通网。大型综合物资流通网络由电力、煤气、石油气、热、水、垃圾、货物、信息设施等组成。建造大规模综合型地下物资流通网的主要意义在于将一些货运站等设施设在同一条大直径共同沟内；同时，充分利用共同沟建构高效输送电力和煤气等能流网，货物、邮件、垃圾等固体物流网，上、下水等液体输送管道网，以及信息流网等，实现高效运输和流通，从而有效地减少地上环境及浅层地下空间的负荷，提高抗灾性能，且维护管理方便。

　　 ---- 地下大型综合能源储存供给系统。为扩大和完善城市功能，创造更舒适的生活环境，能源需求不断增加。近年来，欧美、日等工业发达国家正在研究建设地下CAES系统（压缩空气储能设施）、地下SMES系统（超导储能设施）和地下CGES系统（地下燃气储能设施）。充分利用城市用能高峰时差，将能源进行转换和储存，以提高能源生产、流通、储存、消费效率，确保安全，保护环境。

　　 盾构技术。随着社会生产的完善和发展，技术的进步，国外盾构法施工技术也向大口径化、大深度化、长距离和小半径化等方向发展。目前已开发出省力、高效、高速施工的自动化系统，同时盾构的设计、制作、施工管理技术也得到进一步发展。已研制出异形断面、局部扩大，地中对接、多圆拱组合、矩形断面、球体盾构等新型掘进盾构机械。盾构法适用的地层越来越广，可用于从粉土层、粘土层到软岩层的多种地层，是线形地下空间开发利用的主流施工技术。

　　 NTAM技术。NTAM（新奥法）工法，能充分利用地层的承载能力，较为合理、经济，是岩石地层地下洞室的主要施工、支护工法。目前已达到的技术水平是最大断面：（软土地层：153m2，软岩：133m2，硬岩：1500m2）；适用深度（最小覆土：软土地层：2～5m；最大覆土：硬岩：1000m）；长距离（距离无限制）变化（自由断面、扩大、分叉、异形断面）等。

　　 基坑技术。基坑技术主要有两大部分组成，其一是围护结构的施工技术，其二是围护结构的支撑技术。由于大型地铁车站、地下街、地下车库、地下贮库、多层地下室等地下工程的面积越来越大，深度越来越深，与周边设施越来越近，故对基坑工程的施工技术要求越来越高“十五”全国城镇发展布局规划。其中，地下连续墙的最大入土深度已达到150m，最大壁厚为3m。已能适应目前各种工程的建设需要。

　　 建设技术不断发展的同时，地下勘测技术（如地下雷达、地理信息系统“GIS”技术的应用等），外部环境保护技术（地下水位变化、土层变形对环境影响的预测与控制技术，水质、土壤、热、微生物、生态等污染的预测和控制技术等）；内部环境保护技术（与卫生有关的环保技术，如空气的温度、湿度与质量，与舒适有关的技术，如声音、振动、阳光、色彩、空间、绿化等）。防灾安全技术（重点是防火、防水、煤气泄漏、自动报警和灭灾技术等）；地下空间环境心理障碍与对策技术等都有了迅速地发展。

　　 2．我国城市地下空间开发利用的发展趋势与需求预测

　　 随着改革开放的持续深入，大城市现代化建设、更新与改造将会更快，必将更大范围、更大规模地推进城市土地资源的高效率利用与地下空间的开发。

　　 （1）地下空间的开发利用首先将在人均GDP超过3000美元的城市和地区得到快速发展

　　 根据世界工业发达国家城市地下空间开发利用与人均GDP的统计分析，当该城市或地区的人均GDP超过3000美元时，已经具备了大规模开发利用城市地下空间的社会经济基础。我国一些沿海开放城市的经济发展已达到这一水平，地下空间的开发利用正在快速发展。

　　 （2）城市轨道交通的建设必将大规模、有序化地推进地下空间资源的开发利用

　　 由于地铁建设速度的加快，一方面带动了沿线地域的城市更新改造，同时地铁站域地区的地产、房产和地下空间也将得到充分开发利用。“十五”期间是我国城市地铁建设与城市建设整合，高效、综合开发利用地下空间资源的重要历史时期。

　　 （3）城市综合防灾建设必将推进地下空间的开发利用

　　 开发利用地下空间，建设人民防空工程是我国的基本国策。“十五”期间及今后相当长的一段时间内，我国将有计划地持续建设人民防空工程（尤其是专业化工程）。同时，充分挖掘各类地下建（构）物及地下空间的防护潜能，将战争防御与提高和平时期城市抵御自然灾害的综合防灾抗毁能力相结合。

　　 （4）城市环境保护和绿地建设与地下空间的复合开发将是我国城市地下空间开发利用的新动向

　　 为了提高土地资源的利用效率，完善城市功能，充分发挥城市中心的社会、环境和经济效益，绿地建设与地下空间的复合开发是一种很好的综合开发利用模式，“复合开发”模式将是我国城市地下空间开发利用的新动向。

　　 （5）小汽车的发展必将带动城市地下车库工程建设及地下空间的开发利用

　　 我国大城市私人轿车拥有量的增长速度将会加快。为了解决城市中心区的公共停车和居住区的个人停车难问题，开发利用地下空间，建设各种类型的地下车库必将成为一种新趋势。

　　 （6）城市基础设施的更新必将会推进共同沟的建设与地下空间的开发利用

　　 由于共同沟为各类市政公益管线设施创造了一种“集约化、综合化、廊道化”的铺设环境条件，使道路下部的地层空间资源得到高效利用，使管线的运营与管理能在可靠的监控条件下安全高效地进行。随着城市的不断发展，共同沟内还可提供预留发展空间，保证了可持续发展的需要，我国一些特大城市将优先发展共同沟。

　　 （7）城市地下空间的大规模开发利用必将加快相关政策、法规建设的步伐

　　 随着各类地下空间设施的大量兴建，相关政策和法规的制定必须先行，以发挥引导作用，更好地规范相关行为，提高地下空间开发利用的效率，减少资源浪费。

　　 （8）城市地下空间开发利用与管理的相关科学技术将会得到飞速发展

　　 “十五”期间，浅层地下空间将会在东部沿海经济发达的大城市首先得到充分地开发利用，并逐步西移。随着地铁车站及相邻设施的大型化、深层化、综合化、复杂化趋势，势必促进地下空间技术的创新和进步。尤其在地下勘察技术、规划设计技术、工程建设技术、环境保护技术、安全防灾与管理技术等方面将会得到快速发展。

　　 “十五”期间，我国城市地下空间开发利用的主要目标是：城市地下空间开发利用的总体规划编制工作基本完成；管理体系基本理顺；配套政策、法规基本健全；城市地铁、地下街、地下车库、地下室、共同沟、平站结合人防工程等功能设施的建设得到优先发展；浅层地下空间资源有序、高效、充分地开发利用；地下空间科学技术创新与进步加快，开发利用城市地下空间资源的总体水平接近世界发达国家九十年代中期的水平。

　　 （1）开展城市地下空间开发利用发展规划的编制工作

　　 城市地下空间开发利用规划是城市总体规划的一个组成部分，100万人口以上的城市必须开展这一项工作，以确保地下空间的有序开发利用。

　　 （2）基本完成城市地下空间可开发利用资源的普查工作

　　 城市地下空间资源也是国家宝贵的自然资源。为了更好地开发利用城市地下空间资源，“十五”期间，拟对城市可开发利用地下空间资源进行普查，重点是城市浅层（-30m以内）地下空间资源（即可供合理开发利用的资源总量），为进一步编制地下空间建设规划提供科学依据。

　　 （3）基本建立健全城市地下空间开发利用的科学管理体制与相关配套政策法规与技术规程

　　 城市地下空间的有序、高效、合理、经济地开发利用，必须实施法制化管理。应积极从“管理体制”的调整、政策法规及技术规程的研究制定、颁布实施情况来衡量我国政府的综合管理水平。

　　 “十五”期间，我国特大城市将首先进入地下空间开发利用的高速发展期。与国外先进国家相比，在法制与体制建设方面的差距最大。从政府职能来讲，搞好这一战略，对指导、规范和统一我国的城市地下空间资源开发利用行为起到至关重要的导向和控制作用。

　　 “十五”期间，我国将有20余座特大城市进入城市地铁与轻轨建设的高速发展期间。轨道交通系统的建设将带动沿线的土地再开发、城市再改造及新城区的规划建设，形成城市的新型发展轴和再开发带，从而促进城市在这一开发带土地和空间资源的高效化利用。因此，要充分抓住这一时机，重点发展地铁站域三维空间（地下、地面与空中）的立体化、综合化开发事业。根据我国国情，结合地铁建设，优先发展地下街、地下车库、共同沟、地下贮库、平战结合人防工程等地下工程。

　　 我国城市人民防空工程建设的主要职能是提高战争防御抗毁能力。“平战结合”方针突出人防工程在和平时期的充分利用。由于国民经济整体水平的制约，国家还不可能投入大量资金来专门建设人防工程。“十五”期间，特大城市的轨道交通（地下铁道）和高层建筑将加快发展。充分利用地下工程已具有的防灾能力，采用“平战功能转换”技术，与人防工程有机综合，可建立和健全城市综合防灾抗毁体系，极大地发挥城市各类地下工程设施的功效，是一条多、快、好、省地建构我国城市综合防灾体系、高效开发利用地下空间资源的优选发展战略。

　　 城市地下空间的开发利用涉及到社会科学、城市科学、土木工程科学、环境科学、经济学、心理学、生理学、机械电子与信息科学等众多学科，也涉及到房地产、特种工程施工、管理、机械与设备的生产制造等行业与产业，是一门综合交叉的新型学科，也是一项涉及面广的巨大新型产业。“十五”期间，要有计划地实施科技进步与地下空间产业发展战略。

　　 “十五”期间，要在以下五个方面着力进行体制创新和科技创新，采取重大举措，切实抓出成效，使我国城市地下空间开发利用的总体水平进入世界先进国家行列。

　　 重点解决城市地下空间开发利用过程中的权属关系的界定、有偿使用及转让权益的评定、申报、审批、获准等配套的法律条款，以及鼓励民间投资的政策措施等。

　　 (2) 研究制定鼓励和规范地下空间开发利用的相关政策

　　 重点研究制定：地下街的规划建设与管理的配套政策，地下车库的规划、建设与管理配套政策，共同沟的规划建设与管理配套政策，城市综合防灾规划、建设与管理配套政策等。

　　 2.着力搞好“地下空间开发利用”管理体制的调整

　　 改革我国城市现行管理体制与城市地下空间开发利用的综合性不相匹配的状况，逐步实行“规划、土地和房地产三位一体”的一元化城市管理体制，以适应我国城市地下空间资源综合开发利用。

　　 ---- 研究制定《城市地下空间规划导引》及技术规程

　　 ---- 研究制定《城市地下工程设计指引》及技术规程

　　 ---- 地下工程的信息化施工与周边地层环境控制技术；

　　 ---- 地下工程施工的渣土处理与综合利用技术。

　　 ---- 城市地下空间资源及地下工程建设的信息数据库技术；

　　 ---- 地下工程施工对周边环境影响及其控制技术；

　　 ---- 地下空间环境特性的综合评价与高效利用技术；

　　 ---- 历史文化名胜古迹保护与地下空间开发利用有机结合的综合建设技术。

　　 ---- 地下工程的火灾、水灾、振动等灾害的防止与减轻技术。

　　 ---- 充分利用地下空间防御城市地震、洪涝、化学泄漏、噪声、废气、污水、大火等灾害的综合防灾技术。

　　 ---- 地下工程的通风、防水、防潮、除湿、防霉等新型功能材料的研究与开发；

　　 ---- 地下工程的结构与支护、防变形、防不均匀沉降及岩土工程技术的研究与开发；

　　 ---- 地下工程的速凝、高强度、耐久、廉价等新型结构材料的研究与开发；

　　 ---- 地下工程的防震、隔振、消音、隔声、采光、照明等新型材料的研究与开发；

　　 ---- 地下空间环境的测试、感知，空调、净化及控制技术和相关的仪器设备的研究与开发。

　　 “地铁物业”包括地铁车站的上盖物业、地铁车站周边的地下街、地下车库、地下文体娱乐设施、地下贮库等设施以及地上的房地产开发等产业。地铁的建设为沿线地域提供了“快速、便捷、准点、安全、舒适”的客运交通环境条件，创造了再开发的机会，使沿线物业增值。要结合地铁的建设做好沿线的土地利用规划和城市设计，制定相关政策，鼓励民间资本的投资，通过民间资本与国有资本（土地）的联合投入，成立配套建管、运营机构，大力发展地铁物业，通过土地级差及房产开发收益来获取良好的收益，使城市基础设施建设进入良性循环。

　　 建设机械与设备。优先重点发展地下工程施工掘进机械（如盾构）及配套设备。

　　 运营设备。优先重点发展地铁车辆的国产化及智能化运营管理及控制设备。

　　 管理设备。优先重点发展地下空间环境监控与防灾设备的国产化。

　　 调整现有的城市规划、建筑学、建筑工程、交通工程、环境工程、土木工程、岩土工程等专业的教学内容与培养方向，增加有关“城市地下空间资源开发利用”方面专业知识的课程设置与教育，以提高相关类专业学生的业务素质。

　　 改革开放，使我国城市地下空间开发利用事业发展迅速，国外许多新的专业知识、技术、设备、材料的引进，使我国现有从事地下空间开发利用的专业技术和政府管理人员，急需进行知识更新和业务素质的迅速提高。否则，将会延误时机，造成浪费，形成障碍，严重影响我国城市地下空间开发利用事业的进程和水平。

　　 抓好典型示范。由于东部沿海和中、西部在改革开放与社会经济发展方面的差异，以及我国特大城市和大城市的数量多、背景不一样，应根据国情、省情和市情做好典型示范的研究和建设工作。

　　 建立“研究基地”。根据原有基础条件及其已发挥的作用与地位情况，拟在北京地区，以“建设部地下空间管理办公室、建研院、中规院和中国工程院、北方交大”等单位为核心力量，建立“中国城市地下空间规划研究中心”和“中国地下空间工程咨询中心”。加强与国外的交流与合作，为国家宏观决策提供咨询，为各城市开展地下空间开发利用的规划、建设与管理提供技术支持。deLixin1618.com。